敬乂嘉等｜比较视野下的中国治理：分析与反思
摘要：在中国全力推进国家治理现代化和增强国际话语权的背景下，对中国治理的比较特征和全球价值的正确认知显得尤为重要。文章从国际比较的角度出发，选取在国际上有一定影响力的20项治理指数，分析和比较2000-2020年间中国的评分和排名。结果显示，国际治理指数在该期间对中国治理的整体评价处在中间水平，略有上升；同时存在显著的结构性差异。相关评价一方面反映了中国作为发展中国家所具有的治理供给特征，另一方面也反映了指数设计和运营上存在的局限性。对治理一般性和特殊性的辩证认知，有利于正确理解和使用国际治理指数，以“办好中国事情”和“讲好中国故事”。
关键词：中国治理；国际治理指数；治理；善治；国家治理
追求善治是全球性共识，但其具体内涵和实现路径存在情境差异。与西方的治理相较，“中国之治”的成功实践无疑是治理多元性的最好佐证。自党的十八届三中全会以来，国家治理体系与治理能力现代化成为我国全面深化改革的总目标。国家治理是中国自主提出的概念，在某种程度上也是当前中国治理的代名词，其内容、目标和实现路径，以及与源自西方的治理的异同，成为实践与学术探索的热点。在全球化进一步深化发展的形势下，从比较角度上对中国治理进行概念辨析和程度测量，有助于更好地理解中国治理的比较价值和全球意义，厘清其未来发展方向和重点，最终有助于在实践上解决中国自己的问题，在理论上做好中外的对话和沟通。
当前，对中国治理的理解主要体现在学术分析和建构上，还较少对其进行测量尤其是进行比较测量。这一方面是由于中国治理实践的后起性和与西方实践的差异性，使得在实践与理论之间的关系有待进一步澄清；另一方面也由于国内学术界在治理测量研究上的滞后，尤其受制于全球视野、方法论和数据的短板。由于合理的治理指数对有效测量治理实践发展、开展纵向和横向比较、推动政策议程都具有重大意义，理应引起足够重视。为此，本文将在初步比较西方与中国治理差异的基础上，选取若干国际上现有的治理指数，分析中国在这些指数中的评分与排名，探讨其合理性和存在的问题，并在此基础上就正确认识和进一步发展国际治理指数提出建议。
一、比较视野下的中国治理
兴起于西方的治理概念体现了对后现代社会公共事务复杂性的回应。治理通过倡导多元合作来重塑政府、市场与社会之间关系，实现对现代官僚制和行政体制的超越，以达到“没有政府的治理”或者“更少的政府、更多的治理”的理想状态。因此治理被广泛认为是一种多元价值的复合行动机制，即按照联合国全球治理委员会的定义，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程；这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式制度安排。由于对协作方式与主体的不同关注，围绕治理产生了一系列相关概念，包括合作治理、多中心治理、多层级治理、整体性治理和网络治理等，构成了治理研究的丰富图景。
早在上世纪60年代，以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出了多中心治理理论，强调公共事务内在矛盾、多元行动者和规则的多元性和联系性，倡导多元参与的集体行动过程和制度安排。治理概念在1980年代的国际学术界就已引起广泛重视，推动了国际政治科学学会的“政府结构与组织”研究委员会在1988年创立著名国际期刊《治理》。在1989年世界银行提出“治理危机”一词后，这个概念在广大的第三世界国家也得到了广泛接受。治理的价值具有多元性特征，既包含了具有强烈意识形态取向的西方民主价值，也包含了有效、平等、问责、法治、透明、参与、廉洁等非西方政体同样重视的价值，使它成为一个得到全球接受的价值符号。
治理概念与实践在中国存在非常不同的发生和发展语境。治理一词在中国的使用要追溯到2000多年前，一开始主要表达“修理、整理”的意思。改革开放前，治理被主要用在对自然灾害的回应上，比如“治理黄河”“治理沙漠”等。改革开放以来，治理的内涵逐渐从社会治安综合治理走向“治国理政”。在历届党的代表大会的报告中，陆续出现了“环境污染的综合治理”“治理经济环境” “治理好香港”“全球治理”“城乡社区治理”等表述，并在2013年正式发展出“国家治理”的概念。这些关于治理的不断丰富的表述构成了中国治理的基本要素。
尽管中国的治理概念与西方的治理概念存在不同的发展路径，但都是对复杂社会公共事务的应对机制，天然存在互鉴之处。首先，中国治理同样存在多元价值诉求，西方治理所追求的很多价值元素在中国国家治理中亦得到认可，在社会主义核心价值观中得到表述。同时，中国治理实践也越来越多地强调“共建共治共享”的多元协作机制理念，尤其体现在2004年党的十六届四中全会即提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会管理16字方针上。
但是中国治理与西方治理也存在重大的形态差异。这首先是由中国当前的发展阶段所决定的，即中国治理需要同时应对现代社会和后现代社会的治理问题，需要同时完善现代行政国家和发展后现代协作国家。因此对中国这样现代化发展水平仍然有限的发展中国家而言，国家治理是中国现代国家的建设过程，其中政府治理是关键构成，应该首先构建和完善“善政”的现代行政管理体系，善政才能善治。其二也是由中国发展的历史道路所决定的，在中国特色社会主义体制下，国家治理是党领导人民实现对国家的治理，作为治理对象的“国家”包含了政治、经济、社会、文化等众多领域和公私主体，具有泛在性。
这些因素决定了不论是对治理价值构成元素的理解和表述，还是在其实现机制上，中西之间的相同点和差异处可以同时是显著的。这使得在运用治理指数来比较不同政治和文化制度背景的国家时，尤其在使用基于西方价值的治理指数体系来看待中国时，需要对比较结果保持审慎态度和正确理解。
二、二战后国际治理指数的发展
治理指数是衡量国家或地区治理效果与水平的重要工具。通过将复杂抽象的治理内容转换成可测量的评价指数，可以对一个治理单位的整体治理状况和动态变化有直观的认识和理解。依据治理指数包括其分项指数的测量结果，可以在展现治理绩效的同时发现治理的短板，进而明确治理改善的方向，推动和引导治理变革。以国家为单位的治理指数，还提供了在全球治理格局下考察不同国家治理效能的工具，成为国家之间了解、学习、合作与竞争的重要参考。
以国家为单位构建的治理指数体系在二战后随着现代国家体系的形成和基本定型而日益成熟。治理指数体系充实了以联合国为代表的新兴国际组织进行全球资源配置、决策和行动所必需的知识基础，推动了发达国家制定国际战略、设定议题与形成决策，也影响了发展中国家的发展战略和取向。治理指数的创制和运行主体主要是联合国机构、西方专业组织或国际非营利机构，反映这些主体的知识与价值体系、工作需要、全球影响与联系、数据可得性与研究能力等。与国际治理指数的发展相适应，二战后对国家的分类开始从简单分类走向精细测量，同时测量也开始从整体测量走向明细测量。国际治理指数的产生和使用有助于国与国之间的比较沟通，以及全球层面的知识积累和实践发展，成为推动全球化发展的重要技术工具。
尽管如此，国际治理指数在实际运用中还存在诸多挑战。这些指数既面临在指数设立和运用上的一般性问题，也面临因国别比较所涉及的个别性问题。通常来看，国际治理指数面临如何应对约200个国家与地区之间的差异性和复杂性问题，需要处理好现代与传统、一般与特殊、合法性与有效性、分析性与综合性、个体与整体、认知与实践等诸多关系和矛盾。国际治理指数要能够被广泛接受，既需要体现指数本身所应该具备的科学性、专业性和稳定性，同时还需要展现出使用主体与客体对指数的基本内容和测量结果上的一定共识。不论在技术层面还是价值层面上的分歧和不严谨都可能带来严重的误导。经济合作与发展组织（OECD）的研究报告就分析了对治理指数的兴趣以及由此导致的指数使用和滥用的情况。围绕当前世界银行发布的最具影响力且使用范围最广的“世界治理指数”曾引起了激烈的争论。世界治理指数的设计者在2007年专门就最常见的11种批判性观点逐一解释与回应，以增进学界对该套综合性指数的认识。此后该指数体系仍然受到很多批评，Langbein等2010年的一篇文章认为该指数所测量的话语权和问责、政治稳定和暴力缺失、政府效能、监管质量、法治与腐败控制六个方面，实际缺乏差别而是指向了一个共同的大概念。
国际治理指数对中国的治理实践也产生了一定影响。聚焦经济社会层面的国际治理指数，尤其是联合国机构体系所发布的指数，得到了较多接受和采纳，比如人类发展指数和电子政务发展指数等。在中国的营商环境建设中，世界银行发布的营商便利度指数也得到了中国政府的高度重视。正确地理解和运用国际治理指数，尤其是处理指数在技术和价值层面的适用性，成为在国际治理领域开展对话与合作的必要前提。作为回应，国内学界一方面开展了对国际治理指数的介绍和结构分析，一方面也出现了自主建构国际治理评价指数的努力。本文主要从国际治理指数对中国的评价效果出发，对相关指数反映出的整体趋势和效果进行分析和反思。
三、国际治理指数对中国的评价
已有的国际治理指数从不同角度反映了国际上流行的“善治”理念。通常，善治的基本要素包含了合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、廉洁、稳定以及公正等。结合以上基本要素以及现有治理指数的影响力，本文选取20项国际治理指数进行分析（见表1的汇总信息）。这20项指数主要由联合国机构或七国集团的研究机构设立，同时也包含了以中国的机构为依托的指数即全球正义指数。这些指数在二战后逐渐出现，其中多数出现在上世纪八十年代之后。多数指数在设立首年即纳入中国，尽管这不代表中国政府的认可或参与。这些指数通常设立之初就覆盖了全球多数国家和地区，并逐渐纳入更多的国家和地区。
（一）中国治理的评分与排名
国际治理指数的评分反映一国治理的绝对水平，排名则反映其在指数涵盖的所有国家及地区中的相对水平。图1汇总呈现了2000-2020年间这20项国际治理指数对中国的评分。由于全球正义指数只提供国家排名而没有评分，因此图中没有提供数据。世界治理指数包含6项独立指数而没有汇总指数，因此图中总共包含24项评分结果。由于国际治理指数的分值设定范围存在-2.5-2.5，0-1，0-4，0-10和0-100等多种情况，也存在对分值范围进行动态调整的情况（例如腐败感知指数）。为便于横向比较，在图1中各指数分值统一换算为百分制。为保持分析的连贯性，本文中所有指数数值均使用百分制，对非百分制的实际情况会采用脚注说明。
从评分结果看，对中国的评价集中在30-60分之间，个别指数评分低于30分，也有部分指数评分较高，超过60分。其中，评分最高的是电子参与指数（2020年，96.43分），最低的是新闻自由度调查指数（2019年，10分）。整体看，当前主流的国际治理指数仍然将中国视为一个发展中国家，在治理水平上处在中间水平。此外从评分的动态变化看，近20年来，中国在这些治理指数上总体略有增长，不同指数上有增有减，整体趋于稳定。
本文进一步采用中国治理的排名来看国际治理指数对中国的相对评价。考虑到不同指数涵盖国家和地区数量不同，且随着年份变化而通常有所增加，本文以百分比排名来衡量中国所处的相对位置。百分比越高，代表中国在所有指数涵盖国家和地区中的相对治理水平越高；全球恐怖主义指数相反。计算公式为：
百分比排名 =（涵盖国家和地区总数 - 中国排名）/涵盖国家和地区总数 * 100%
图2提供了2000-2020年间20项国际治理指数的中国排名情况。同样，世界治理指数分为6项独立指数，因此图中共有25项排名结果。
在治理水平排名中，中国整体上处于中等靠后位置，集中于后50%。排名最靠前的是全球正义指数（2017年，97%），最靠后的是新闻自由指数（2020年，2%）。较之图1中评分的相对集中，图2中的排名分布更加分散，显示出国际治理指数在不同领域的中国治理相对水平上存在更大的认知分歧。
（二）中国治理水平显著的结构性差异
图1和图2显示，在20个主要治理指数的表现上，中国治理呈现出非常明显的结构性差异，即与经济社会发展关系密切而与意识形态相关性较低的指数，评分和排名较高，并且呈现较为明显的增长态势；反之，则评分和排名较低，增长缓慢甚至有所下降。
以联合国开发计划署（UNDP）创立的人类发展指数为例。按照该指数，中国是人类发展领域进步最快的国家之一（见图3），人类发展指数评分从1990年的50.1分跃升至2018年的75.8分。中国在提高人口预期寿命、教育和医疗保障等方面进步巨大，是自1990年引入人类发展指数以来唯一从“低人类发展水平”跃升到“高人类发展水平”的国家。2019年，中国人类发展指数评分为76.1分，全球排名在指数涵盖的189个国家与地区中列第85位。
另外一个突出的案例是我国电子政务的发展。以联合国发布的电子政务发展指数为例，2020年我国评分为79.48分，在193个被测量国家与地区中排名第45位，相较2001年提高近50分。2020年，中国电子政务发展从“高水平”跻身“非常高水平”，意味着我国电子政务整体水平步入世界先进行列。联合国报告认为，中国电子政务水平提升迅速的主要原因是中央和地方政府大力实施全面数字化转型战略，积极推进数字政府建设，推动云计算、大数据、物联网等技术在数字化政府服务平台上的应用。电子政务的发展推动了“数据多跑路，群众少跑腿”的新服务模式，出现上海“一网通办”和浙江“最多跑一次”等优秀地方实践。另一个相关指数即电子参与指数佐证了中国数字治理快速进步的事实。2020年，我国电子参与指数评分为96.43分，排名位居全球第9位；而2003年中国的评分仅为7分，排名第84位。
与此同时，在涉及政治制度和意识形态的指数领域，中国的评分和排名都不甚理想。比如由世界银行发布的世界治理指数，尽管其对中国的政府效能有很高评价，但在话语权和问责分项指数上，中国近20年基本保持在20分左右，甚至有所下滑，其排名则一直保持在213个国家和地区的后10%左右。全球民主指数的中国评价更是不尽如人意。2019-2020年，该指数的中国评分为22.6分和22.7分，较之2018年的33.2分进一步下滑；全球排名也从2018年的22%降为2020年的10%，位居167个国家和地区中的第151位。
这种价值和意识形态的差异也体现在中外机构在指数评价的差异上。不论是联合国机构体系还是基于某些西方国家的评价机构，其指数在涉及政治制度时，对中国的评价均不高；但新近创立的一些基于中国学术机构的国际治理指数肯定了中国的治理成效。2020年，由复旦大学社会科学高等研究院研发的全球正义指数首次发布，提供了2010-2017年间全球范围内190多个国家和地区在促进全球正义上的排名。该排名显示中国在相关治理发展上名列前茅，位居世界前列和发展中国家首位。从议题上看，中国在反恐、教育、公共健康和妇女儿童保护等议题上排名位居前列，部分年份排名世界第一。
四、国际治理指数在反映治理水平上的局限性
本文选取的20项国际治理指数的评价结果，在国际上有较大影响，整体上反映了中国当前的经济社会和治理发展阶段，即中国是一个快速发展的发展中国家，现代化程度仍然有待提高；尽管中国的治理取得了持续的进步，今后仍有较大的改善与提升空间，国际学习仍然是中国未来发展的必需。同时，这些指数的评价也存在值得商榷或有待进一步纠偏的方面。
（一）治理评价与治理现实的脱节
二十一世纪以来，中国的经济社会发展延续了持续进步的趋势，取得了显著的治理成效，但这在国际治理评价中并未得到充分体现。以中国经济发展为例，我国经济总量在2010年已达到世界第二，“中国经济奇迹”对中国和全球的发展作出了重要贡献。这种持续的经济增长极大程度得益于经济发展模式和结构的改革，是市场化有序推进和深化的结果。中国的经济改革不断强化市场的地位，尤其体现在2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所要求的“使市场在资源配置中起决定性作用”，以及之后实施的“放管服”和“大众创业、万众创新”等改革。这些改革的一个核心是创造更多的经济自由，鼓励创新。但是在经济自由度指数的评价中（见图4），中国在这20年间保持低水平波动，仅在2016年后有所提高，但排名始终位于全球后50%。
再比如腐败治理。十八大以来，国家强化了廉政和反腐败工作，问责机制不断完善，形成了前所未有的反腐败高压态势。但透明国际组织发布的腐败感知指数评价中，中国反腐败的成效并不显著，在一些年份还出现评分下滑（见图5）。
（二）治理评价结构性差异中的矛盾性
前文的分析展现出中国在与经济社会发展关系密切和与意识形态关系密切的指数上存在的结构性反差。这种差异也体现在国别比较上。比如二十一世纪以来，中国在人类发展、电子政务等领域的排名显著超过印度；但在民主和法治等方面落后于印度。在全球民主指数的排名上（见图6），近十年印度远高于中国，号称“民主典范”。法治发展亦是如此，在世界正义工程发布的法治指数近5年评价中，印度的全球排名略高于中国。但就是在2000-2020年，中国的人均GDP从印度的约2.2倍增长到了5.8倍。从经济基础与上层建筑之间的辩证关系出发，不管是在中国相关指数之间的这种结构差异，还是在中国与其他国家比较时存在的这种结构差异，都显示出一种明显的割裂状态和内在矛盾，即一个愈加开放的经济体如何能够在不改善其治理基础的条件下保持持续稳定的经济增长，反之亦然。这种反差也揭示了在中西方的价值观差异中，在经济社会领域的分歧较小，在意识形态领域的分歧较大；而由于后者的不同所造成的评价差异，是很难通过技术调整来解决的。
（三）指数设置与测评方法脱离实际
出于指数连贯性、测评简易性、数据可得性和最大覆盖率等方面的考虑，在指数设置与运营中通常存在的技术性问题，包括理性主义、形式主义和数据主义等，也在国际治理指数上得到反映。很多指数的数据来源于对被调查者主观态度的调查。这种流行的数据收集方法有利于克服客观数据在反映治理情况上的单一性和片面性，也有利于迅速获得有一定权威性的测评结果；但是在调查对象选取上的偏向性会带来测评结果的偏向性。比如透明国际组织对腐败感知指数的调查，主要涵盖商人、学者和风险分析人员的态度，具有很强的商业取向，缺乏对公共部门和普通民众的调查。同时，一些指数的运营者受到各方面条件限制，无法深入到测量过程中去，对数据来源的有效性缺乏把握，采取了“有数据总比没有数据好”的敷衍态度，有时会带来可信度存疑的结果。2020年有86个世界主要城市被纳入联合国地方在线服务指数（LOSI）的排名，其中阿富汗首都喀布尔的整体排名为第38位，并且在4个分项指数中的技术指数上与上海、纽约等并列第2位，高于巴黎、莫斯科和阿姆斯特丹等城市。考虑到阿富汗在联合国电子政务发展指数中排名仅第169位，以及阿富汗的连年战乱和整体经济、科技和教育水平，相关报告应该对喀布尔技术排名高居第2位这种特殊现象有所说明。
五、对比较视角下中国治理水平的结论与反思
中国治理在国际治理指数中展示出的水平、结构和动态变化，提供了“他山之石”的借鉴和反思机会。一方面，指数的评价结果反映了国际上对中国本世纪以来深化改革发展和所取得成就的肯定，尤其在社会经济发展方面，中国作为一个超大规模的发展中国家，取得了重大进展，基本反映了我国人均GDP在2020年进入世界前60，迈入中等收入国家中较高收入水平行列的事实。这非常有利于国际社会认知中国正在进行的和下一步将要开展的各项社会经济发展策略，也是对中国坚定不移走改革开放道路的鼓励。另一方面，在一系列涉及政治价值、意识形态、人权、法治和自由等方面的指数上，中国的治理水平评价较低，不仅与西方发达国家相比，而且与很多治理供给严重缺失的失败国家相比也是如此。这样的评价结果对西方的学界、政界和普罗大众在理解中国发展上会造成不利影响，也会在各种国际互动中带来对中国的不信任、歧视乃至冲突，一定程度上妨碍中国在更深层次上融入国际社会。
因此，对国际上的治理指数必须采取“拿来主义”的态度，辩证认识善治的特殊性和一般性，正确认识指数后面的价值与技术内涵，通过对国际治理指数的合理利用和参与，实现“办好中国事情”和“讲好中国故事”的目标，并进一步为全球善治作出贡献。为此，中国知识界和实务界在未来有必要谨慎推进以下几方面工作。
第一，增强对国际治理指数的理性认知和辩证运用。任何指数在设立时，都会受到指数设立者的价值取向、知识逻辑和实践需要的影响，因此必然存在一定的立场和方向。本文所选取的指数，均反映了指数设计者的全球观，都不是针对中国而特别设立的。这些指数在对中国的应用和测量中所展现出的相对积极或消极的方面，都是这些全球观在操作化过程中所出现的自然结果。因此，作为中国的知识界和实务界，看待有关指数评价结果的出发点并不是一定要争取一个更好的评分或排名，而是首先理解评分和排名后面的基础性理论和逻辑，理解指标评价结构里面中国的主要得分项和扣分项，并由此判断其对中国发展的指向性意义。从总体现代化发展程度的角度来看，中国在很多指数上的评分并不特别靠前是完全可以理解的，毕竟这些指数与一般的经济社会现代化发展水平是呈正相关关系的；同时，从现代化发展存在的不同路径看，各国存在客观的差异，如果必须通过一个系统的测量体系来进行水平的测量，以有限的“应然”框架来衡量无限的“实然”可能，则必然导致理论或话语体系的竞争，并且通常结果是强势理论或话语体系会胜出。在正确理解基础上，才能尊重但不盲从，积极和理性地参与到国际治理指数的使用、发展和辩论中，实事求是地确认自身优势和不足，而不是对不同指数采取全盘接受或否定的态度。
第二，加强中国治理的对外沟通。现有的国际治理指数主要反映了西方发达国家及其集体组织在全球治理实践中的核心地位和规则制定权，因此也充分体现了其价值观取向。在全球新兴经济体、南部国家、金砖国家等新兴政治经济力量崛起的时代，全球治理的秩序正在发生百年未有之大变局。中国应该与其他发展中国家一道，共同致力于推动全球治理新秩序的理念和实践，最终将新发展的成功实践体现到全球治理的主流话语和理论中。当前，要正确处理中国所提出的“人类命运共同体”“一带一路”等新理念与源自西方的全球治理观的关系，应该更多发掘中西治理理念中的同源共生方面，以建设性态度和创新性方式弥合相互差异，避免治理模式的恶性竞争与冲突。中国应该不断增强和优化在治理理论和实践上的国际沟通，用谦逊和务实的方式塑造自身形象。通过更多参与国际事务和国际组织，提供国际公共产品，增进国际发展与福利，中国的发展价值和理念将能够在更深层次上的融入和改造全球治理价值观体系，推动国际社会对多元化发展的理解和包容。
第三，发展体现新发展理念的国际治理指数。随着全球治理体系的大转型和中国全球地位的进一步提高，中国参与全球事务的层次和领域还会进一步扩大。不论是公共部门还是企业与私人领域，都急需发展进行全球决策的知识和数据基础。中国政府要提高其不断增长的全球决策的科学性和合法性，需要更多地使用有公信力的国际治理指数。仅仅利用当前已有的国际治理指数或其数据库进行二次加工而形成指数体系，虽然可以较快较易设立新的指数，但新指数的意涵、可用性和稳定性都会比较脆弱。为了创新国际治理指数体系，急需解决当前我国在全球数据积累、指数设计和测量方法等方面存在的短板。除了学界的相关努力外，我国主导或有较大控制权的国际组织也可以发挥积极作用，比如亚投行和金砖银行也可以增加国家和地区研究，发展新的测量体系，把自身建成“思想行”（Think Bank），将其投资决策与相关指数测量结合起来，在实践中不断提高指数的科学性和接受度。
（本文作者：敬乂嘉、任媛媛）（原载于《治理研究》2022年第4期）
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